古代的行政区划 古代“都”这个行政区划是什么级别？
大约1.4～0.8万年前农业（包括种植业与畜牧业）逐渐产生，农业部族逐渐形成，农业部族为了争夺土地和农业成果产生战争，农业战争与内部治理产生了农业部国。距今八千年前，农业部族发展成为农业部国国邦国。农业经济、原始国家和语言文字，就是文明时代的三大标志。所以我国具有至少八千年的文明历史（如果把农业部族计算进去而剔除语言文字标准就是大约一万年文明历史）。农业部族与部国就是原始国家，也是我国一级行政区划～政区的开端和基础。
八千年前到伏羲时期就是邦国争战时期。伏羲首先统一泛黄河流域（淮黄济海滦），创立了部邦共主统一制度或邦国共主统一制度，统一了就没有黑暗的战争了，所以叫做“泰昊”或“太皞”，伏羲叫太昊帝或太皞帝，那个时期也叫“昊”；伏羲继承华胥文明治世，合称“华昊”。神农首先统一长江黄河两大流域扩展到江河地区，神农来自南方，所以叫“炎”，神农叫炎帝；炎帝统一时期的叫“赤县”。赤县与华昊时期合称“赤昊”或“赤华”。轩辕完成了泰东地区的邦国共主统一，扩展到整个东亚大陆，土地色黄，所以那个时候叫“黄”，所以轩辕叫黄帝。轩辕完成泰东大统一，以天帝为最高神的天教产生，认为天神帮助轩辕统一，所以轩辕统一时期叫“神州”。神州与泰昊合成称“神昊”，与“华胥”合称“神华”；黄帝与炎帝合称“炎黄”。伏羲、神农、轩辕就是逐渐造成泰东统一的帝王，合称三皇。其后五帝（少昊帝、颛顼帝、喾帝、尧帝、舜帝）继承和巩固了这种部邦共主统一制度。为了消除部邦战争建立和平，部邦共主统一制度规定天下所有部族与部邦都必须是共主统一下的一级行政区的机制，因此那时并没有现在概念的国家，我们叫“天下”，而不叫国家。只不过科技条件限制，当时不知道天然大封闭的泰东之外还有“优好土地”，我们的“天下”只是政治概念的天下，不知道的地区只是天子共主统一制度的逻辑规定，地球只是名义上属于天子统一范围。由于中部条件最好，部邦实力最强大，共主都出自中部邦国，所以“中国”就逐渐成了中部共主（天子）直辖邦国的代名词。但是，当时知道的地区都有一个字号叫“华”～因东方君子之国的文明始祖“华胥”和像莲花的华山得名，华才是我们祖国的正式名称和第一名称。所以部邦共主统一制度时期，我国的一级政区是部国，也叫方国、部邦、邦国，邦国是最早的诸侯国。
夏禹打破共主制度实现共主世袭制度～家天下，世袭共主就是天子（天教认为共主是天帝嫡长子后裔在地上替天行道才叫天子），商周继承这种家天下的世袭共主世袭制度。夏朝是第一个世袭王朝，所以“夏”逐渐成为中部优好地区，也指中部文化发达封国的人族～夏人，“夏”与“华”也合称“华夏”，表示文明封国与天子直辖邦国。相应地，边地条件恶劣地区的方国与部族地区的东夷、北狄、西羌、南蛮，以东夷最强大，所以笼统地称作“夷”。后来产生了“夷夏”之争辩。因此，夏商周时期是天子封国统一制度或者共主封国统一制度，一级政区是封国，也叫诸侯国、方国（封国又分五服）。世袭天子统一的一家天下即天朝又叫王朝，因此天子封国制度也叫天朝封国统一制度或王朝封国统一制度。所以，普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣。天子封国时期，天子也有自己直辖邦国，也是大多出自中部，所以“中国”一词发展成为天子直辖邦国的含义，在封国挑战天子权威时，又进一步发展成为正统天子或正统帝王的含义。
东周时期天教信仰动摇，天子失去权威，封国自行其是，甚至争夺天子争夺天下帝王（楚国最先称“王”），封国发动兼并战争，直辖的封国面积空前扩大，于是为了便于管理，诸侯国们建立了郡县制度。最后，秦国直接灭了周朝天子而取代周朝，并灭了中部六大诸侯国建立秦朝，并逐渐灭了边地一些封国～方国，不能灭的边地封国保留封国地位。于是秦朝把郡县制度扩展到灭了封国的地区，没有消灭封国的地区保留封国制度。郡县是直辖的一级行政区，方国变成藩国是原有的封国制度。因此，秦朝不但替代周朝重新实现了统一，而且是第一个实行一级行政区为郡县直辖制度的王朝。秦朝是郡县直辖为主兼藩国间辖的混合统一制度～郡国统一制度，郡与藩国都是一级行政区，县二级直辖政区，县下还有三级政区～亭（乡）。此后汉新魏晋也继承了郡国统一制度（西汉与西晋一度复古实行封国制度导致封国叛乱而失败）。因此秦汉新晋时期是郡国混合统一制度，一级行政区就是郡与藩国。凡是没有设计郡县制度的地区，名义上都是天子藩国地区。
魏晋南北朝时期泰东又产生大战乱，直辖的郡逐渐变成州或府，与郡同时存在。隋唐再次大统一，以“道”取代直辖郡，辽宋金以“路”替代直辖的“道”和郡，但是道与路都是中央派遣官吏临时巡察，没有常设机构，只是名义上的一级行政区。而“州府”是设置了机构的一级行政区。同时，边远地区保留藩国间辖统一制度。所以，魏晋南北朝及隋唐辽宋金时期，是州府直辖与藩国间辖的州国混合统一制度，州国就是一级行政区，还有名义上的“道国”或“路国”混合统一制度。
蒙古族打败汉族取得泰东统一政权，建立了元朝，把宋代的“路”改为“行省”，设置半常驻机构，同时还有常设机构的“州府”。元朝把青藏高原变成直辖统一地区，并在北亚建立省级行政区。元朝在武力开拓地区，实行“汗国”间辖统一制度制度，而且汗国下还有汗国，并且保留了名义上臣服的“藩国间辖制度”。明清继承元朝行政区划制度，并且完善了省辖机制，保留藩国间辖统一制度。因此，元明清都是行省直辖统一制度与藩国（汗国）间辖统一制度兼有的省国混合统一制度。行省与藩国就是一级行政区。
明清全面返古唯儒唯农极端专制，禁锢了泰东华人的文化思创力，造成极端落后愚昧的落后贫穷态势，被西方全面赶超任意侵略宰割，不但藩国间辖统一制度坍塌丧失天子宗主权，而且直辖地区也失去大片固有领土（被俄罗斯等侵占最多），民国推翻满清王朝，引入西方“国家”概念，继承了元明清的省级行政区划制度，建立“国省”行政区划制度。共和国有继承民国的国省行政区划制度。这就是现在的国下有省的行政区划的由来。
因此，我泰东神华的行政区划制度发展历史，就是从部国战乱催生共主部邦统一制度，依次发展到天子封国统一制度，郡国混合统一制度，州国（道路藩国）混合统一制度，省国混合统一制度，再到当今的省县行政区划制度。
中国历代的行政区划
行政区划是指管理国家事务的地区范围。中国历史上朝代更迭，每朝的疆域大小、政府机构和统治者治理国家的思想各有不同，所以，诸多原因就势必影响到历代行政区划的制定。了解中国历代的行政区划，对我们学习中国古代的历史、文化和阅读古籍，都有着十分重要的作用。
我们这里要概说的历代行政区划，仅限于历代中原王朝的，不包括当时与中原王朝共存的边疆民族政权的行政区划制度。
自秦始皇统一中国，到1949年，约有两千一百多年时间，在此段时期内，中国历代王朝的地方行政区划制度大致可划分为三个阶段：
第一阶段称州郡时代，经秦、汉、魏、晋、南北朝，约800年。
第二阶段称道路时代，经隋、唐、五代、宋、辽、金朝，约700年。
第三阶段称行省时代，经元、明、清朝和民国时期，约700。
一、州
成书于战国时期的《尚书》、《周礼》、《吕氏春秋》等书上都有关于九州的记载。传说尧时禹平洪水，分天下为九州，即：冀州、兖（yǎn）州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、梁州、雍州。到禹掌权时，天下分为十二州，冀州分为并州和幽州，青州分出营州。但九州只是先秦地理学家心目中的理想的地理区划，而不是实际存在过的行政区划。
实际的州的行政区划开始于西汉。
汉武帝时，全国一百多个郡国分为十三个刺史部。汉武帝用前人想像的十一个州名来作为十一部的名称，河套地区和岭南地区命名为朔方、交趾，当时人习惯称一部为一州。西汉的州只是监察区，还不是真正的行政区域。真正的行政区域还只是郡、县两级，郡太守直接与中央政权联系，不必通过州一级。
东汉末年，州由监察区变为行政区，成为郡以上的一级政区，到三国时就固定下来了。这种制度后来延续了四百年左右的时间。
三国魏有十二州，吴有四州，而蜀只有一州。
西晋初年全国分为十九个州，末年赠至二十一个州。
南北朝时，州的范围逐渐缩小，南北方合计有五、六十个州。至南北朝末期，州已经增加到三百多个，其中相当一部分州已经有名无实了。
唐初将郡改称为州，全国共有三百几十个州，是行政区。
宋元时的州与唐时基本一致。
明清时改州为府，所以有“兖州府”、“扬州府”等名称。
二、郡
秦朝的行政区分郡、县两级，以郡统县，分天下为三十六郡，至秦末增加到四十个。一个郡管理十几个到二、三十个县。
汉朝有一百零五个郡，那时的郡比现在的省级政区要小，今天的一省大致相当于汉朝十二、三个郡，与今天的地区市相当。当时的郡大小差距很大，落后的地方郡大，发达的地方郡小。会稽郡包括上海、江苏、浙江、福建等地。
隋朝取消了郡。
唐朝州郡迭改，都是行政区域。
宋废郡。
三、国
国是汉代诸侯王的封域，也是一级行政区。国的区域大致与郡相等，所以“郡国”常连称。国的官吏由朝廷直接委派，在行政区划制度上与郡没有什么差别，但是，与郡不同的是，国的赋税收入不归朝廷，而归诸侯王享受。
四、道
唐朝贞观元年分全国为十个道，是监察区，相当于汉代的州。十个道是：关内道、河南道、河东道、河北道、山南道、陇右道、淮南道、江南道、剑南道、岭南道。至开元年间，在前十道中又划分出五个道，成为十五个道。安史之乱后，道成了州以上的一级行政单位，形成了道、州、县三级行政制。
元明清三朝都有道的设置，但不是一级地方行政区划，而是省的派出机构。当时有的道的地位也比较重要，如清朝管理苏州、松江、太仓两府一州的苏松太道，因道员驻上海，所以又称上海道。鸦片战争后，因上海租界的关系，所有外交事宜都由上海道管。
民国初年北洋时代在省县之间还保留了道，地位也相当重要。
五、路
宋朝时的路最初是为征收赋税转运漕粮而分的区域，后来逐渐成为带有行政区划和军区的性质。北宋初，宋太祖、太宗厉行中央集权政策，所有的州都直属中央，在州上设置了路，分全国为十五路，后变为十八路、二十三路。路的性质是介于行政区和监察区之间的一种区划。宋朝的路和今天的省大致相似，如广西路、湖北路、陕西路等，与今天的省名也大致相当。
六、省
省本来是官署的名称。西汉称宫禁之中为“省中”，魏晋以后把设于宫禁近处的尚书、门下、中书等中央政府机构都称为省，这是省的原义。魏晋时出现了行省的的前身，名为行台、大行台或行台省。所谓台省是指设在京都城内的中央政府，一旦发生了重大事件，需要由掌握中央政权的要臣率领部分中央政府人员离开首都到外地去处理，这样就形成了一个或几个出行在外的台省，因而便以行台或行台省为名。
行省制始于元朝，它的全称叫某某等处行中书省，简称某某行省或某某省。元代以中书省为中央政府，又在路之上分设行中书省，简称行省。后来行省成为正式的行政区域名称，简称为省。元朝初年，省都还不是正式的、经常性的地方行政区划，而只是中央政府派遣在外的临时机构，当行中书省久驻一地之后，就不可避免地要在军国大事之外，干预到地方政务，行省由此就成了最高一级地方行政区划，“省”便从中央政府变成了地方政府的称呼。元朝中叶以后，全国分为一个中书省直辖区和十个行中书省。
七、府
依唐代制度，大州称为府。唐时，一些有特殊地位的州被改称为府，如长安所在的雍州改称京兆府，东都洛阳所在的洛州改称为河南府，北都晋阳所在的并州改称为太原府。唐末增至十来个府。
北宋重要的州都升为府，至末年已有三十几个府了。
南宋和金对峙时期，双方共有五十多个府。
清宣统末年开始废府，到民国初年，就把全国的府都废掉了。
八、军
军是宋代的行政区域，一个军相当于一个州或府，直辖于路。如宋代的南安府即清代的南安府。
九、县
县是地方基层行政区域。秦汉的县属于郡，后代的县属于州或府。
十、专署
国民党政府废除道，实行省县两级制，后在各省设行政督察专员，建立专署，作为省的派出机构，一个专署管十几个县。
第一节 萌芽时期
这个时期约从公元前21世纪至公元前3世纪，即从建立我国历史上第一个国家政权——夏朝开始，到秦始皇统一中国、确立郡县制为止。
国家的产生，是形成行政区划的先决条件。在原始社会，人们按氏族、部落进行生产和生活，根本不需要行政区划，也没有地域区划的概念，正如《礼记·礼运》篇所述，那时是“大道之行也，天下为公”。随着生产力的发展，社会的进步，逐步出现了私有制，产生了阶级，形成了国家。统治阶级为维护其统治地位，有效地控制被统治阶级，需要实行分区分级管理，于是产生了形成各种各样行政区划的可能性。但是，并不是产生国家的同时也必然出现行政区划。一些同志认为：夏朝的“地方行政区划单位，是在原始公社部落基础上形成的'小邦’或'方国’”;“商代的行政区划采用分封制的形式”，(1)是不对的。夏、商两代和西周，都还没有完善的地方行政制度，当时也不可能对整个国家进行全面的行政区划，无论是“方国”，还是“诸侯国”，都是一个个独立的国家，与夏、商、周王朝之间都只是松散的臣属关系。春秋以后，县、郡的出现才是我国古代行政区划的肇始。
一、传说中的州服制
在本世纪以前，人们普遍认为夏、商、西周王朝存在着“十二州”、“九州”、“五服”等行政区划。最典型的如《汉书·地理志序》所云：“昔在黄帝，……方制万里，画野分州。……尧遭洪水，怀山襄陵，天下分绝为十二州，使禹治之。水土既平，更制九州，列五服，任土作贡。”即说黄帝时已有州制，尧因洪水之灾，分中国为十二州，禹治水后更改为九州，以后又把中国分为五服。实际上，所谓夏、商、周代的“十二州”、“九州”、“五服”之说都仅是种种传说而已。
1.“十二州”说
它是传说中的尧舜氏族社会时代的行政区划制度，起于《尚书·尧典》的“肇十有二州”。西汉学者谷永(前?—前4年)最先把“肇十有二州”解释为“尧遭洪水，天下分绝十二州”。(4)东汉史学家班固(32—92年)撰《汉书》即从其说。他们认为这“十二州”是尧舜时代的行政区划制度，而且在禹设置“九州”之前。可是，东汉马融(79—166年)认为“十二州”产生于禹治水之后，它是由当时氏族首领舜在禹置“九州”的基础上，增置幽、并、营三州而成。后世的释经家多从马融之说。自顾颉刚(1893—1980年)在20世纪30年代以确凿证据考证《尚书·尧典》乃汉人之作，“十二州”说是汉人影射汉武帝所置刺史部十三州而起，马氏所叙的十二州名只是调和了《禹贡》、《尔雅》、《职方》“九州”之名的矛盾而形成的混合物。现代的秦汉史和先秦史学者都从顾氏之说，否定了“十二州”说是尧舜时代行政区划制度的观点。
2.“九州”说
它是传说中大禹时代的中原地区的行政区划制度，起于春秋、战国时代。在西汉以前，都认为“九州”系禹治水后划分的，但具体的说法各书所载互不相同，大致有四种说法：《尚书·禹贡》记载九州为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍;《吕氏春秋·有始览》有幽州，无梁州;《周礼·职方》有幽州、并州，无梁州、徐州;(4)《尔雅·释地》有幽州、并州、营州，无梁州、青州、徐州(见表1)。各地所载各州的地域亦不尽相同，如泰山以北、以东地区在《禹贡》中属于青州，在《职方》中属于幽州;《职方》中的青州相当于《禹贡》中徐州的大部分和豫州的一部分。
这些“九州”说实际上是春秋、战国时期学者对当时所知周朝领土所做的地理区域的划分，并不是某个朝代的行政区划。然而，在历史上把它们长期地误认为是行政区划。在西汉以前，误认为《禹贡》是大禹治水后所划分的九州，代表夏朝的行政区划制度;《汉书·地理志》最先把《周礼·职方》中的九州误称为代表周朝的行政区划制度;三国时期魏人孙炎在注释《尔雅》时，又把《尔雅·释地》中的九州牵强附会地解释为代表商朝的行政区划制度;以后的经学家进一步推而广之，把“九州”误称为夏、商、周三代的行政区划制度。
3.畿服说
它最初见于《国语·周语》。《周语》曰：“夫先王之制：邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，夷蛮要服，戎狄荒服。”即说周王实行“甸服”、“侯服”、“宾服”、“要服”、“荒服”的五服制度。《尚书·禹贡》中也说了五服，只是用“绥服”替代了《周语》中的“宾服”;并认为每服皆有一定的范围，都为五百里。《周礼·夏官·职方氏》更将“五服”扩展为“九服”：“侯服”、“甸服”、“男服”、“采服”、“卫服”、“蛮服”、“夷服”、“镇服”、“藩服”。在《周礼·夏官·大司马》中，则把“服”改称为“畿”，认为有侯、甸、男、采、卫、蛮、夷、镇、藩九畿。以上叙述的“五服”、“九服”、“九畿”等记载，都是后人杜撰的先秦时代的行政区划，事实上它们只是战国时代或稍后人们地理视野不断开阔的反映。
二、县、郡的起源
前面已述，商、周王朝实行的是分封制，即“封邦建国”，各个领主在自己的封国内独立为君主，整个商、周王朝无所谓任何行政区划。但是，到了春秋时期，周室衰微，一些诸侯国逐渐强大，开始发展中央集权制度。他们在新开拓的疆土上不再进行分封，而由君主直接统治，为了便于统治，开始萌生了县、郡等行政区划的单位。
1.县的出现
县是我国最早出现的行政区划单位名称，始于春秋初期，最初设置在边地，带有国防作用。据现有文献记载，最早设县的是西方大国秦。《史记·秦本纪》曰：武公十年(前688年)“伐邽、冀戎，初县之”;武公十一年(前687年)“初县杜、郑”。就是说在春秋初，秦武公在新开拓的疆域首先设立邦县(今甘肃天水市)、冀县(今甘肃甘谷县)，第二年又设置杜县(今陕西杜陵县)、郑县(今陕西华县)。接着，楚、晋等国亦置县。《左传》载哀公十七年(前478年)，子谷曰：楚文王“实县申、息”;《左传》载僖公三十三年(前627年)晋襄公以先茅之县赏胥臣。楚文王在位是前689至前672年，晋襄公在位是前627至前621年。可见，在春秋前期即前7世纪，秦、楚、晋等大国已先后在新兼并的土地上置县。在古文中，县是古悬字。因这些新拓的疆域，远离诸侯国的国都，悬于诸侯的采邑之外而命名。
春秋后期，各诸侯国普遍置县，且从边远之地发展到内地。据《左传》记载，宣公十一年(前598年)楚子“伐陈，……县陈”;第二年楚伐郑(国)，郑伯对楚子说，“使改事君，夷于九县”(如果让郑国奉事君王，等同于楚国诸县);宣公十五年(前594年)晋侯以瓜衍之县赏士伯;成公六年(前585年)，“败楚之二县”;襄公二十六年(前547年)，“晋人将与之县，以比叔向”;昭公三年(前539年)，“晋之别县(把一县划分为二)不惟州”;昭公五年，“韩赋七邑，皆成县也”，“因其十家九县……，其余四十县”;昭公二十八年(前514年)晋吞灭祁氏、羊舌氏，“分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县”。吴国当时也已在今江苏镇江市设置朱方县。正如顾炎武在《日知录·郡县条》所述：“春秋之世，灭人之国者，固以为县矣。”
战国时期，县已成为较普遍的地方行政区划单位。不过，春秋战国时期的县与以后的县并不完全相同：一是保留着分封制的残痕，如君主可以把县赐送给臣子，县尹可以世袭等;二是县的规模相差悬殊，大的如秦、楚灭了一国置一县，甚至灭了陈、蔡这样的中等国家以后也以一国置一县，小的如齐国的县，大致是一乡置一县。当然，那时最多的还是以一邑之地置一县。
2.郡的出现
现在看到的最早的关于郡的记载见于《国语·晋语》。晋国公子夷吾对秦公子挚讲，“君实有郡县”。意思是说，晋国犹如秦国的郡县。这是鲁僖公九年(前651年)的事，说明秦国在公元前651年即春秋前期已置有“郡”，所以一些书说，“春秋末年以后，各国开始在边地设郡”，(11)“战国时期开始出现郡”，(12)都是不确切的。据《左传》记载，鲁哀公二年(前493年)赵简子曰：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”以上是春秋时代仅见的“郡”名两例，表明当时郡名还很少见。当初主要为满足军事防卫之需要，各诸侯国开始在边远地区置郡，由国君的重臣率军驻守。
战国时代，郡的设置增多。《史记·秦本纪》记载，惠文王十年(前328年)“魏纳上郡十五县”;惠文王更元十三年(前312年)“攻楚汉中，取地六百里，置汉中郡”。《史记·樗里子甘茂传》记载，秦武王三年(前308年)甘茂对秦王说：“宜阳，大县也，……名曰县，其实郡也。”《史记·春申君传》楚考烈王十六年(前247年)，春申君对楚王说：“淮北地边齐，其事急，请以为郡便。”《史记·匈奴传》说，“魏有河西、上郡”，“秦有陇西、北地、上郡”，赵“置云中、雁门、代郡”，燕“置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡”。可见，战国时各国已普遍置郡，且多置于各国的边远地区。
3.县和郡的关系
郡、县均出现在春秋前期，但是设郡晚于设县，而且在春秋时代郡的地位低于县，所以才有赵简子“上大夫受县，下大夫受郡”之语。这并不是县大郡小的缘故，因为那时县的大小悬殊，且在春秋时代郡的大小至今难以详考。主要是由于郡置于边远荒僻之处，地广人稀，经济开发程度低于县，不如县那么富裕。
战国时代，七雄争霸，遍地烽火，边地和内地、荒僻地区和富庶地区的差异缩小，而且几个强国不断向外拓展，所以边郡日益增大，地位不断提高。边地郡大，逐步地在郡下分置数县;内地事多，在数县之上逐步地置郡统辖，渐渐地形成都统县的两级行政区划。“魏纳上郡十五县”，春申君报请楚王在淮北12县置郡，“宜阳、大县也，……名曰县，其实郡也”等，都是确凿的证据。看来，郡统县制的形成不会晚于战国中期。战国后期，郡县制在各国已经较为普遍地实行。可是，在整个战国时代郡县制始终是分封制的附庸，至秦始皇统一中国后，郡县制才正式成为全国划一的行政区划。
综上所述，商、周时期实行“分封制”，不存在行政区划的制度，所谓“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”并不是当时的行政区划，而是战国时期和以后的一些学者的设想。中国最早的行政区划是郡县制，它萌生于春秋，演进于战国，正式确立于秦代。
古代行政区划沿革
中国是世界上最古老的文明国家之一，有着几千年光辉灿烂的文明历史，所以行政区划的历史也十分悠久。从春秋初期，公元前688年开始置县，中国的行政区划至今已有2500多年的历史，而且两千多年来不断发展，从未间断。据笔者目前掌握的材料，可以说中国的行政区划是世界上历史最悠久、也是保存最完整的行政区划。
中文名
古代行政区划沿革
出处
《中国古代文化史》
时期
公元前21世纪至公元前3世纪
朝代
夏朝
行政区划，是指一个国家行政管理的区域组织系统。国家为了行政管理的方便，有效地控制各个地域，通常在其所辖的领土范围内按照自然地理的条件、政治经济的状况、民族和人口的分布、历史的传统以及军事的需要，把全国划分为不同级次的若干行政区，这种划分叫做行政区划。世界各国的行政区划的级次和名称是互不相同的。如根据《中华人民共和国宪法》的规定，中国现阶段的行政区划主要是，在中央政府之下实行省、县两级制；美国主要是州（Prefecture）、县（County）或市（City）；苏联主要是州（ОбласТъ）、区（PaЙОH）；法国主要是省（Province）、区或县（District）；英国主要是郡（Shire）、县（County）。即使在一个国家，不同历史时期的行政区划的级次和名称也不是一定相同的，中国古代行政区划的沿革充分说明了这一点。
中国古代的行政区划大致可以划分为以下五个时期：萌芽时期（先秦）、郡县制时期（秦、汉）、州制时期（魏晋南北朝、隋）、道（路）制时期（唐、宋）、行省制时期（元、明、清）。
萌芽时期
这个时期约从公元前21世纪至公元前3世纪，即从建立中国历史上第一个国家政权——夏朝开始，到秦始皇统一中国、确立郡县制为止。
国家的产生，是形成行政区划的先决条件。在原始社会，人们按氏族、部落进行生产和生活，根本不需要行政区划，也没有地域区划的概念，正如《礼记·礼运》篇所述，那时是“大道之行也，天下为公”。随着生产力的发展，社会的进步，逐步出现了私有制，产生了阶级，形成了国家。统治阶级为维护其统治地位，有效地控制被统治阶级，需要实行分区分级管理，于是产生了形成各种各样行政区划的可能性。但是，并不是产生国家的同时也必然出现行政区划。一些同志认为：夏朝的“地方行政区划单位，是在原始公社部落基础上形成的‘小邦’或‘方国’”；“商代的行政区划采用分封制的形式”，（1）是不对的。夏、商两代和西周，都还没有完善的地方行政制度，当时也不可能对整个国家进行全面的行政区划，无论是“方国”，还是“诸侯国”，都是一个个独立的国家，与夏、商、周王朝之间都只是松散的臣属关系。春秋以后，县、郡的出现才是中国古代行政区划的肇始。（2）（3）
州服制说
在本世纪以前，人们普遍认为夏、商、西周王朝存在着“十二州”、“九州”、“五服”等行政区划。最典型的如《汉书·地理志序》所云：“昔在黄帝，……方制万里，画野分州。……尧遭洪水，怀山襄陵，天下分绝为十二州，使禹治之。水土既平，更制九州，列五服，任土作贡。”即说黄帝时已有州制，尧因洪水之灾，分中国为十二州，禹治水后更改为九州，以后又把中国分为五服。实际上，所谓夏、商、周代的“十二州”、“九州”、“五服”之说都仅是种种传说而已。
十二州说
它是传说中的尧舜氏族社会时代的行政区划制度，起于《尚书·尧典》的“肇十有二州”。西汉学者谷永（前？—前4年）最先把“肇十有二州”解释为“尧遭洪水，天下分绝十二州”。（4）东汉史学家班固（32—92年）撰《汉书》即从其说。他们认为这“十二州”是尧舜时代的行政区划制度，而且在禹设置“九州”之前。可是，东汉马融（79—166年）认为“十二州”产生于禹治水之后，它是由当时氏族首领舜在禹置“九州”的基础上，增置幽、并、营三州而成。后世的释经家多从马融之说。自顾颉刚（1893—1980年）在20世纪30年代以确凿证据考证《尚书·尧典》乃汉人之作，“十二州”说是汉人影射汉武帝所置刺史部十三州而起，马氏所叙的十二州名只是调和了《禹贡》、《尔雅》、《职方》“九州”之名的矛盾而形成的混合物。（5）（6）现代的秦汉史和先秦史学者都从顾氏之说，否定了“十二州”说是尧舜时代行政区划制度的观点。
九州说
它是传说中大禹时代的中原地区的行政区划制度，起于春秋、战国时代。在西汉以前，都认为“九州”系禹治水后划分的，但具体的说法各书所载互不相同，大致有四种说法：（1）《尚书·禹贡》记载九州为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍；（图1）（2）《吕氏春秋·有始览》有幽州，无梁州；（3）《周礼·职方》有幽州、并州，无梁州、徐州；（4）《尔雅·释地》有幽州、并州、营州，无梁州、青州、徐州（见表1）。各地所载各州的地域亦不尽相同，如泰山以北、以东地区在《禹贡》中属于青州，在《职方》中属于幽州；《职方》中的青州相当于《禹贡》中徐州的大部分和豫州的一部分。
这些“九州”说实际上是春秋、战国时期学者对当时所知周朝领土所做的地理区域的划分，并不是某个朝代的行政区划。然而，在历史上把它们长期地误认为是行政区划。在西汉以前，误认为《禹贡》是大禹治水后所划分的九州，代表夏朝的行政区划制度；《汉书·地理志》最先把《周礼·职方》中的九州误称为代表周朝的行政区划制度；三国时期魏人孙炎在注释《尔雅》时，又把《尔雅·释地》中的九州牵强附会地解释为代表商朝的行政区划制度；以后的经学家进一步推而广之，把“九州”误称为夏、商、周三代的行政区划制度。（7）（8）
畿服说
它最初见于《国语·周语》。《周语》曰：“夫先王之制：邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，夷蛮要服，戎狄荒服。”即说周王实行“甸服”、“侯服”、“宾服”、“要服”、“荒服”的五服制度。《尚书·禹贡》中也说了五服，只是用“绥服”替代了《周语》中的“宾服”；并认为每服皆有一定的范围，都为五百里。《周礼·夏官·职方氏》更将“五服”扩展为“九服”：“侯服”、“甸服”、“男服”、“采服”、“卫服”、“蛮服”、“夷服”、“镇服”、“藩服”。在《周礼·夏官·大司马》中，则把“服”改称为“畿”，认为有侯、甸、男、采、卫、蛮、夷、镇、藩九畿。以上叙述的“五服”、“九服”、“九畿”等记载，都是后人杜撰的先秦时代的行政区划，事实上它们只是战国时代或稍后人们地理视野不断开阔的反映。（9）（10）
县郡起源
县的出现
前面已述，商、周王朝实行的是分封制，即“封邦建国”，各个领主在自己的封国内独立为君主，整个商、周王朝无所谓任何行政区划。但是，到了春秋时期，周室衰微，一些诸侯国逐渐强大，开始发展中央集权制度。他们在新开拓的疆土上不再进行分封，而由君主直接统治，为了便于统治，开始萌生了县、郡等行政区划的单位。
县是中国最早出现的行政区划单位名称，始于春秋初期，最初设置在边地，带有国防作用。据现有文献记载，最早设县的是西方大国秦。《史记·秦本纪》曰：武公十年（前688年）“伐邽、冀戎，初县之”；武公十一年（前687年）“初县杜、郑”。就是说在春秋初，秦武公在新开拓的疆域首先设立邦县（今甘肃天水市）、冀县（今甘肃甘谷县），第二年又设置杜县（今陕西杜陵县）、郑县（今陕西华县）。接着，楚、晋等国亦置县。《左传》载哀公十七年（前478年），子谷曰：楚文王“实县申、息”；《左传》载僖公三十三年（前627年）晋襄公以先茅之县赏胥臣。楚文王在位是前689至前672年，晋襄公在位是前627至前621年。可见，在春秋前期即前7世纪，秦、楚、晋等大国已先后在新兼并的土地上置县。（图2）在古文中，县是古悬字。因这些新拓的疆域，远离诸侯国的国都，悬于诸侯的采邑之外而命名。
春秋后期，各诸侯国普遍置县，且从边远之地发展到内地。据《左传》记载，宣公十一年（前598年）楚子“伐陈，……县陈”；第二年楚伐郑（国），郑伯对楚子说，“使改事君，夷于九县”（如果让郑国奉事君王，等同于楚国诸县）；宣公十五年（前594年）晋侯以瓜衍之县赏士伯；成公六年（前585年），“败楚之二县”；襄公二十六年（前547年），“晋人将与之县，以比叔向”；昭公三年（前539年），“晋之别县（把一县划分为二）不惟州”；昭公五年，“韩赋七邑，皆成县也”，“因其十家九县……，其余四十县”；昭公二十八年（前514年）晋吞灭祁氏、羊舌氏，“分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县”。吴国当时也已在今江苏镇江市设置朱方县。正如顾炎武在《日知录·郡县条》所述：“春秋之世，灭人之国者，固以为县矣。”
战国时期，县已成为较普遍的地方行政区划单位。不过，春秋战国时期的县与以后的县并不完全相同：一是保留着分封制的残痕，如君主可以把县赐送给臣子，县尹可以世袭等；二是县的规模相差悬殊，大的如秦、楚灭了一国置一县，甚至灭了陈、蔡这样的中等国家以后也以一国置一县，小的如齐国的县，大致是一乡置一县。当然，那时最多的还是以一邑之地置一县。
郡的出现
现在看到的最早的关于郡的记载见于《国语·晋语》。晋国公子夷吾对秦公子挚讲，“君实有郡县”。意思是说，晋国犹如秦国的郡县。这是鲁僖公九年（前651年）的事，说明秦国在公元前651年即春秋前期已置有“郡”，所以一些书说，“春秋末年以后，各国开始在边地设郡”，（11）“战国时期开始出现郡”，（12）都是不确切的。据《左传》记载，鲁哀公二年（前493年）赵简子曰：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”以上是春秋时代仅见的“郡”名两例，表明当时郡名还很少见。当初主要为满足军事防卫之需要，各诸侯国开始在边远地区置郡，由国君的重臣率军驻守。
战国时代，郡的设置增多。《史记·秦本纪》记载，惠文王十年（前328年）“魏纳上郡十五县”；惠文王更元十三年（前312年）“攻楚汉中，取地六百里，置汉中郡”。《史记·樗里子甘茂传》记载，秦武王三年（前308年）甘茂对秦王说：“宜阳，大县也，……名曰县，其实郡也。”《史记·春申君传》楚考烈王十六年（前247年），春申君对楚王说：“淮北地边齐，其事急，请以为郡便。”《史记·匈奴传》说，“魏有河西、上郡”，“秦有陇西、北地、上郡”，赵“置云中、雁门、代郡”，燕“置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡”。可见，战国时各国已普遍置郡，且多置于各国的边远地区。（图3）
县和郡的关系
郡、县均出现在春秋前期，但是设郡晚于设县，而且在春秋时代郡的地位低于县，所以才有赵简子“上大夫受县，下大夫受郡”之语。这并不是县大郡小的缘故，因为那时县的大小悬殊，且在春秋时代郡的大小至今难以详考。主要是由于郡置于边远荒僻之处，地广人稀，经济开发程度低于县，不如县那么富裕。（13）
战国时代，七雄争霸，遍地烽火，边地和内地、荒僻地区和富庶地区的差异缩小，而且几个强国不断向外拓展，所以边郡日益增大，地位不断提高。边地郡大，逐步地在郡下分置数县；内地事多，在数县之上逐步地置郡统辖，渐渐地形成郡统县的两级行政区划。“魏纳上郡十五县”，春申君报请楚王在淮北12县置郡，“宜阳、大县也，……名曰县，其实郡也”等，都是确凿的证据。看来，郡统县制的形成不会晚于战国中期。战国后期，郡县制在各国已经较为普遍地实行。可是，在整个战国时代郡县制始终是分封制的附庸，至秦始皇统一中国后，郡县制才正式成为全国划一的行政区划。（14）
综上所述，商、周时期实行“分封制”，不存在行政区划的制度，所谓“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”并不是当时的行政区划，而是战国时期和以后的一些学者的设想。中国最早的行政区划是郡县制，它萌生于春秋，演进于战国，正式确立于秦代。
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